Pirátská strana v polovině září zveřejnila analýzu dopadů regulace konopí, která by měla sloužit jako výchozí bod k politickým a odborným diskuzím na téma ukončení konopné prohibice. S hlavní autorkou Vendulou Běláčkovou jsme si povídali o tom, co nám tato analýza přináší, jaké jsou její sporné body a zda by měla sloužit jako podklad pro návrh legalizačního zákona.
Jak vznikala vaše analýza?
Návrh je výsledkem práce odborné skupiny, která použila metodiku Regulatory Impact Assessment (RIA – analýza dopadů) od Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj v Evropě (OECD). Správně by taková analýza měla předcházet tvorbě každého zákona. Podle metodiky je potřeba určit možné varianty regulace a zdůvodnit, které a proč jsou pro Českou republiku nejvhodnější a jaké budou dopady na společnost a na veřejné rozpočty.
Česká republika je vázána mezinárodními a evropskými úmluvami, které požadují silnou kontrolu nad konopím ze strany státu.
Konkrétně jsme provedli rešerši odborných studií zaměřených na dopady legalizace konopí ve Spojených státech, Kanadě, Uruguayi a v zemích, kde legalizace proběhla částečně (v Nizozemsku, Španělsku a ve státech, které umožnily samopěstování).
Dívali jsme se, jak legalizace ovlivnila užívání konopí, na její ekonomické a trestně-právní dopady a na výsledky ve zdravotní oblasti. Při volbě doporučených variant jsme kromě zahraničních zkušeností brali v potaz specifika České republiky – dosavadní zkušenosti s léčebným konopím, situaci na černém trhu nebo aktuální regulaci alkoholu, tabáku a hazardu.
Můžete stručně shrnout výsledný návrh regulace konopí?
Navrhujeme, aby podobně jako ve Spojených státech zajišťovaly trh s konopím soukromé licencované subjekty. Na tomto trhu by byla zakázaná veškerá reklama, jako je tomu v Kanadě. Všichni spotřebitelé by museli mít individuální účty podložené centrálním registrem, aby se zamezilo úniku konopí na černý trh a aby bylo možné navázat jejich spotřebu na nástroje snižování škod. Spotřebitelé konopí se nyní registrují například v Uruguayi, ale návrh navázat tento systém na podpůrné služby je zatím ve světovém kontextu unikátní. Dále navrhujeme povolit provoz obecně prospěšných spolků, takzvaných konopných klubů, jak jsou známy ze Španělska. V neposlední řadě chceme umožnit užívání konopí na zahrádkách prodejen, podobně jako je tomu u coffeeshopů v Nizozemsku. Kontrolu celého systému by měla zajišťovat státní agentura a všechny provozovny by měly schvalovat obce.
Pokud předkladatelé zákona vyberou ze všech zemí nejpřísnější prvky a spojí je do jednoho, bude takový systém podle vás funkční?
Co přesně bude předmětem návrhu zákona, ukáže další politická diskuze. Pokud vím, vznikla nyní další pracovní skupina, která bude připravovat paragrafové znění. Nedokážu říci, zda budou naše doporučení přijata tak, jak jsme je navrhli. Každopádně si nemyslím, že jsme vybrali ty nepřísnější prvky. Ze zkušeností s alkoholem je nejpřísnějším modelem a také tím nejlepším pro veřejné zdraví státní monopol.
Skupina ale usoudila, že by v kontextu České republiky nefungoval a že bude lepší svěřit pěstování a prodej konopí licencovaným subjektům, byť přísně regulovaným. V Kanadě ani ve Spojených státech není možné konzumovat konopí v místě prodeje, ale my jsme ten model podpořili a inspirovali se u toho evropskými zeměmi Španělskem a Nizozemskem a také současnou úpravou pro tabák v České republice. Za přísný lze považovat návrh registrace spotřebitelů. Skupina ale usoudila, že bez ní bude návrh pro Českou republiku neprůchozí.
Zaregistrovala jste již nějaké reakce odborné veřejnosti a zástupců existujícího konopného sektoru v Česku?
Vzhledem k tomu, že nežiji v České republice, na mne debata ohledně návrhu konopné legalizace dopadá spíše vzdáleně. Většinu ohlasů sbírá Janka Michailidu, která je expertkou Pirátské strany na návykové chování a která byla také členkou odborné skupiny. Návrh prezentovala na letošní AT konferenci, kterou pořádá lékařská Společnost pro návykové nemoci, a prý měl velmi pozitivní ohlas. Údajně zprávu viděl také vedoucí Národní protidrogové centrály a chválil její vysokou úroveň. Bereme to jako signál, že jde o poměrně přijatelný návrh, ale to je asi předčasný závěr.
Pokud jde o konopnou scénu, už v rámci přípravy odborné zprávy proběhla konzultace s několika jejími zástupci. Měli výhrady vůči centrálně vedeným spotřebitelským účtům a navrhovali, že by alternativou centrální registrace mohla být evidence v rámci konopných klubů. Tato varianta, jak kontrolovat prodaná množství konopí, je ve zprávě uvedena.
Stát může legalizací konopí ušetřit přibližně 500 milionů korun na vymáhání drogových zákonů.
Smutnou realitou ale bohužel je, že Česká republika je vázána mezinárodními a evropskými úmluvami, které požadují silnou kontrolu nad konopím ze strany státu, potažmo centrální agentury. Centrální registrace není v našem návrhu cíl, ale je to prostředek, jak umožnit za současné situace beztrestnost pro uživatele a dodavatele konopí. Pro zákonodárce, kteří budou návrh posuzovat a případně prosazovat, je to důležitý prvek v kontrole nad legálním trhem a současně také způsob, jak legalizovat konopí, aniž by Česká republika porušila mezinárodní závazky.
Jak těmto uživatelům a pěstitelům zaručíme, že jejich citlivá data někdo neukradne a že je jednou nezneužije i třeba nějaká vládnoucí strana?
Technické řešení spotřebitelských účtů je naprosto zásadní k tomu, aby se uživatelé či malí pěstitelé nebáli vstoupit do legální sféry. Systém by měl umožnit jednorázové ověření, že daná osoba již nemá zřízen jiný účet, a tedy nenakupuje či nepěstuje dvoj- či vícenásobná množství konopí, než je zákonem umožněno. Další provoz spotřebitelského účtu a data o nákupech už musí být od „ověřovacího“ registru oddělená, aby nebylo možné je zneužít. Identitu zákazníka by však stejně mělo jít ověřit. Skupina vycházela z toho, že lze vyvinout spolehlivá a důvěryhodná řešení a srozumitelně je vysvětlit veřejnosti. Nejsme ale odborníci na tuto oblast, abychom to zpracovali detailně, a konkrétní řešení bylo nad rámec naší práce.
Myslíte, že samopěstitelé opustí ve statisticky relevantním množství ilegální sféru, pokud se budou muset registrovat v celostátním registru?
Náš návrh je za současné situace asi nejprůchodnější způsob, jak umožnit lidem, kteří o to stojí, zlegalizovat svou činnost v souvislosti s konopím. Vypěstovat si pět rostlin konopí bez povolení zůstane nadále přestupkem a asi bude na každém rozhodnout se, zda preferuje zůstat v šedé zóně, nebo přejít do legality. Výhodou registrace v systému bude také možnost beztrestného (bezúplatného) sdílení malého množství konopí – to je podle současných zákonů trestný čin.
Zdroj: unsplash.com
Účast na legálním systému samozřejmě může být jedním z kritérií úspěšnosti modelu legalizace konopí. Ve Spojených státech se odhaduje, že asi dvě třetiny konopí pochází z legálních zdrojů, v Kanadě polovina a v Uruguayi asi pětina. Je možné, že právě registrace spotřebitelů ovlivňuje celkem nízkou účast na legálním trhu v Uruguay. Na druhou stranu uruguayský systém je obecně celkem restriktivní, a to jak vzhledem k několika málo oficiálním pěstitelům, tak vzhledem ke konopným klubům. Ze samopěstitelů v Uruguayi však podle odhadů legalizovala svou činnost asi polovina (tedy větší podíl, než je tomu u uživatelů jako takových). Přechod do legální sféry může být také otázkou času (viz rozdíl mezi Amerikou a Kanadou, která legalizovala konopí až v roce 2018). Jsou tam jistě i další faktory, například jak funguje nelegální trh nebo jaké jsou postihy v nelegální oblasti.
Jak reálné jsou podle vás odhady daňových výnosů dle analýzy RIA ve chvíli, kdy se konzumenti budou muset registrovat a dávat citlivé osobní údaje státu?
Odhad daňového výnosu z legalizace konopí je v naší zprávě velmi konzervativní a předkládáme jej v širokém rozmezí 657 milionů korun až 1,836 miliardy ročně. Spodní hranice počítá s tím, že si jako v Uruguayi na legálním trhu opatří konopí jen asi pětina současných uživatelů, horní hranice odhaduje dvě třetiny jako ve Spojených státech. Také je v návrhu zohledněna vysoká míra samopěstování v České republice, se kterou nebude spojen daňový výnos téměř žádný.
V jakých výzkumech, zkušenostech jiných států a názorech odborníků nacházíte oporu pro zavedení limitů jednak maximálního obsahu THC v rostlině či produktech, a jednak minimálního množství CBD?
Celkově by konopí na legálním trhu mělo být bezpečnější než na nelegálním, mimo jiné díky kontrole příměsí, pesticidů a hnojiv a díky uvádění informací o obsahu. Mělo by být přibližně stejně drahé. Ale nemělo by být silnější než na trhu nelegálním, tedy nemělo by vést konkurenci směrem k vysokopotentním variantám. Hranice 20 procent u THC nám připadala velkorysá – podle Výroční zprávy o stavu ve věcech drog se průměrná potence konopí na trhu v ČR dlouhodobě pohybuje okolo 10 procent. Každopádně limity ohledně THC a CBD jsou další oblast, kde jsme zaznamenali komentáře ze strany konopné scény.
Pro vyjasnění – nějaká forma zastropování THC byla navržena proto, že vysokopotentní konopí přináší riziko závislosti. Nedávná studie z Nizozemska ukázala, že zvýšení potence konopí přineslo do pěti let statisticky významný nárůst uživatelů konopí, kteří potřebovali léčbu. Pokud jde o CBD, existuje řada studií, které poukazují na jeho ochranný efekt proti rozvoji psychóz v souvislosti s THC. Přesné hranice jsou trochu arbitrární a orientační.
Hlásáme přístup snižování rizik – nebylo by vhodnější investovat peníze i lidské zdroje do prevence namísto vytváření registrů a desítek nových úřednických míst?
Dlouholeté poznatky o drogové politice ukazují, že musí být vyvážená. Prostředky musí na straně poptávky směřovat do prevence, do snižování škod i do léčby. Ve zprávě mimochodem vyčíslujeme, jak se budou tyto výdaje měnit, pokud by legalizace konopí vedla k nárůstu počtu uživatelů konopí – což nelze vyloučit. Optimisticky si také myslíme, že legalizace umožní stávajícím uživatelům lépe kontrolovat svou spotřebu a získat přístup k podpůrným službám, což přináší jak zvýšené náklady na služby, tak přínosy v oblasti kvality života. Na straně nabídky se dlouhodobě uvádí výdaje na trestně-právní sektor.
Odhad daňového výnosu z legalizace konopí je v naší zprávě velmi konzervativní a předkládáme jej v širokém rozmezí 657 milionů korun až 1,836 miliardy ročně.
Ve zprávě odhadujeme, že stát může legalizací ušetřit přibližně 500 milionů korun na vymáhání drogových zákonů. Investovat místo toho peníze do regulace trhu s konopím je myslím skvělý posun. Představa, že konopí bude posuzováno jako běžná bylina, a tedy nebude do budoucna nijak regulované, je asi nereálná. Výhodou konopných regulací v zemích, které konopí již povolily, je to, že jsou už nyní poměrně přísné. Takže do budoucna se dá počítat spíše s tím, že když s konopím nebudou problémy, může se regulace zmírnit. V České republice je ale potřeba s regulací nejprve začít a k tomu je náš návrh prvním krokem.
Ing. Mgr. Vendula Běláčková, Ph.D. (*1982)
Působí jako lektor na Univerzitě Nového Jižního Walesu v australském Sydney. S výzkumem drogové politiky začala před patnácti lety pod vedením nedávno zesnulého MUDr. Tomáše Zábranského, se kterým připravila mimo jiné studii společenských nákladů alkoholu, tabáku a nelegálních drog v České republice anebo komparativní studii marihuanového trhu v České republice, USA, Španělsku a Austrálii. Podílela se spolu s ním také na přípravě regulací k léčebnému konopí před jeho zavedením v ČR. V roce 2021 koordinovala činnost odborné skupiny, jež připravila pro Pirátskou stranu návrh regulace konopí v České republice. Skupina se skládala z odborníků v oboru adiktologie, ekonomie, medicíny a práva. Sama není členkou žádné politické strany.
