Jak regulovat konopí: Zkušenosti z Colorada

Všechny nás zajímá, jak by měla vypadat ideální podoba regulovaného trhu s konopím a jaké jsou reálné dopady ukončení prohibice. V druhém díle rozhovoru pokračujeme v povídání s člověkem nejpovolanějším – americkým expertem Lewisem Koskim, bývalým vedoucím státem zřizovaného „Úřadu pro prosazování konopných zákonů“ v Coloradu. Hlavními tématy budou zdanění THC a sběr dat.

Měli bychom při zřizování regulačního orgánu pro konopí zvolit specializovanou agenturu, nebo rozdělit odpovědnost mezi různá ministerstva? 

Regulace konopí je komplexní úkol a zahrnuje řadu odborných disciplín. Mezi klíčové oblasti patří pěstování, bezpečnost potravin, obecný dohled, vydávání licencí a důkladné kontrolní činnosti. Taková agenda vyžaduje komplexní přístup ze strany státních úřadů, aby bylo možné účinně řídit a koordinovat kritické aspekty.

Příliš vysoké zdanění vytváří velkou bariéru pro vstup na trh, což omezuje potenciál regulovaného trhu v boji proti tomu černému.

Mezi ně patří zajištění přesného výběru daní, zabránění vstupu kriminálních živlů na trh a poskytování odpovídající podpory legálním podnikům. Některé z úspěšných regulačních modelů centralizovaly tuto práci do jedné agentury a současně spolupracují s existujícími orgány, které poskytují své odborné znalosti a podílejí se na vývoji a vymáhání předpisů. 

Jak je to v Coloradu?

Regulace konopí je obrovsky složité a rozsáhlé téma. V Coloradu jsem zpočátku zvládal řešit řadu oblastí na povrchu, ale pro efektivní řízení byly nutné hlubší a velmi odborné znalosti. Nejúspěšnější státy – i když se stále potýkají s nějakými problémy –, zvolily specializovanou vládní agenturu, která tyto různorodé aspekty zefektivňovala a koordinovala, ne však aby obsáhla všechny funkce. Například v Coloradu bylo definováno v zákoně, že ze své pozice musím spolupracovat s různými existujícími resorty, jako jsou ministerstva zdravotnictví a zemědělství. Tento právní rámec nás zavazoval k náročnému, ale naprosto zásadnímu dialogu se všemi zúčastněnými stranami. Podobné interakce jsou podmínkou pro vytvoření soudržné a komplexní regulační strategie. 

Z vlastní zkušenosti práce v expertních skupině pro regulaci v Česku mohu říct, že jednání se zástupci například silových složek bývají velmi náročná.

I u nás byly tyto diskuse hodně náročné. Náš tým hrál klíčovou roli při oslovování expertů, shromažďování dat a předávání relevantních informací zástupcům exekutivy. Tento proces zahrnoval syntézu dat a poznatků pro guvernéra, další státem zřizované instituce a úřady, všechny zákonodárce, místní jurisdikce a externí zúčastněné strany, aby bylo možné dosáhnout všeobecně přijatelného konsenzu.

Ve výsledku nejde ani tak o strukturální podobu regulačního tělesa, ať už se jedná o novou komisi, specializovanou agenturu nebo již existující instituci, což často bývá nějaký úřad, který řeší pravidla kolem alkoholu, jako spíše o její schopnosti svolat všechny relevantní strany k jednomu stolu. Klíčové jsou pravomoci, které tomuto orgánu umožní shromažďovat širokou škálu dat, navrhovat rozumná řešení a účinně komunikovat se všemi zúčastněnými stranami. Během mé práce v Coloradu bylo na jakýkoli přehmat nebo neadekvátní řešení rychle upozorněno, zejména v legislativních posudcích. Efektivita nakonec spočívá ve schopnosti regulačního orgánu sbírat, analyzovat a šířit věrohodné a ověřené informace.

Jaký je ideální přístup ke zdanění konopných podnikatelů v počátečních fázích regulace?

Vlády se často potýkají s problémem, kdy se jim nedaří najít rovnováhu mezi náklady, které budou pro producenty, prodejce a zákazníky přijatelné, a očekávanými daňovými příjmy. Zpočátku mají tendenci budoucí daňové příjmy nadhodnocovat, zatímco provozní problémy legálních podniků na nově vzniklém trhu podceňují. Příliš vysoké zdanění ovšem vytváří velkou bariéru pro vstup na trh, což omezuje potenciál regulovaného trhu v boji proti tomu černému.

Konopná agentura či podobný orgán by měl mít pravomoc svolat všechny relevantní strany k jednomu stolu.

V prvních několika letech je zásadní sladit daňová očekávání s realitou těchto vznikajících podniků. Jinými slovy jde o nalezení daňové rovnováhy během počátečního rozvoje a stabilizace trhu. Tato výzva se netýká jen regulace, ale začíná už u modelu společenských klubů, jako je tomu nyní v Německu, kde tyto subjekty právě vznikají. Budou se přitom potýkat s překážkami při získávání neziskového statusu, hledání míst pro pěstování a budování svých provozů. 

V jaké fází je nejvhodnější danit legální konopí – rostliny na poli nebo konečný produkt?

Místa výběru daní v dodavatelském řetězci mohou být různá. Některé státy volí velkoobchodní zdanění, jiné dávají přednost až místu prodeje koncovému zákazníkovi a další pracují s obojím. Místní jurisdikce často navíc uvalují své vlastní „lokální“ daně, což vede ke kumulativní daňové zátěži. Klíčový cíl zdanění by měl být jasný, ať už jde o podporu rozsáhlých infrastrukturních projektů (tj. nových silnic), nebo o to, aby byl regulovaný trh na rozdíl od kriminálního soběstačný. Jak víme, ilegální trh do státní pokladny nepřispívá ničím. Dalším rozhodujícím faktorem je cenová citlivost konopných produktů. Jak trh roste a vstupuje na něj více hráčů, ceny mají tendenci klesat, což může negativně ovlivnit daňové příjmy. Jakmile se trh stabilizuje a ceny klesnou, vlády musí být na tento potenciální pokles příjmů připraveny.

Co si myslíte o způsobu zdanění – je lepší danit hmotnost sušiny, nebo obsah THC?

Rozhodování mezi tím, jestli zdanit obsah THC, nebo hmotnost květů, je složité a každé z nich má své výhody a nevýhody. Pro zdanění na základě THC je nejdůležitější spolehlivost a dostupnost vědeckého testování. Potřebujete laboratoře, které dokážou konzistentně měřit obrovské množství vzorků, což vyžaduje robustní regulační rámec pro existenci takových laboratoří. Tento přístup obvykle vychází z obav o bezpečnost kvůli vysoké účinnosti koncentrovaných produktů s vysokým obsahem THC. Zdanění na základě hmotnosti naráží na jiné problémy, zejména na přirozenou ztrátu vlhkosti konopí v čase od sklizně do prodeje konečnému zákazníkovi. To vyvolává otázky ohledně načasování zdanění a způsobu zdanění produktů, kterým říkáme koncentráty. Rozhodně se hodí mít flexibilní model zdanění, který se dokáže přizpůsobit vědeckému pokroku i výkyvům na trhu, a zajistit tak předvídatelnost výběru daní v čase.

Jaký je váš názor na konopné společenské kluby? Koncept se zdá být lákavý, ale legislativní uchopení může být problematické, jak je vidět z nepřehledné situace ve Španělsku a na Maltě. 

Na začátku rozhovoru jsem upozorňoval na to, že země jako Německo a Česko mají právě teď příležitost nově definovat koncept konopných klubů. Tato redefinice by mohla sloužit jako most k regulovanému trhu. Ať už se jedná o regionální modely, projekty domácí produkce, nebo jiné přístupy, lze to označit za potenciální cestu vpřed. Dokážu si představit scénář, kdy pro konopné kluby existují rozumné předpisy, které zajišťují bezpečnost, zabezpečení a dohled, aniž by na ně kladly nadměrnou zátěž. Cílem by naopak bylo připravit je na začlenění do regulovaného trhu, ať už k tomuto přechodu dojde za rok, za dva, nebo za tři. Nyní je na čase zvážit, jak přetvořit legislativní rámec tak, aby přestal zvýhodňovat kriminální živly.

V případě španělského modelu klubů převládá názor, že jej provozují převážně kriminální podniky, nebo alespoň jeho významnou část. Pokud navíc tamní kluby nepodléhají regulaci, vyvstává otázka, nakolik jsou výrobky pro spotřebitele bezpečné. V lepším případě na trhu chybí jistota týkající se veřejného zdraví. Německo nebo Česko jsou v pozici, kdy mohou nově definovat model klubů a dosáhnout této jistoty prostřednictvím vyvážené regulace, efektivního zapojení moderních technologií pro sběr dat a definovaných cílů v oblasti veřejného zdraví a bezpečnosti. 

Klíčovou otázkou tedy je, jak nastavit pravidla, aby se tyto kluby mohly změnit z případně neziskového modelu na model ziskový.

Cílem by mohlo být připravit je na budoucnost, kdy bude regulovaný trh rozmanitější, což jim umožní přizpůsobit se a prosperovat. V návrhu zákona v Německu zahrnuli některé požadavky, o kterých víme, že fungují, pokud jde o podávání reportů, testování a další. Jsou na dobré cestě, snaží se novým způsobem nastavit rozumnou regulaci klubů.  Klíčovým cílem pro vládu i vznikající konopný průmysl, zejména v zemi, jako je Česko, by měla být harmonizace. Ve Spojených státech mají legální podniky stejný cíl jako vláda, tedy aby se konopí nedostalo do rukou nezletilých, a hlídají si kvalitu svých výrobků, protože se snaží budovat renomované značky. Integrita brandu je v Americe nesmírně důležitá.

Jak to vidíte v Evropě, kterou často pracovně navštěvujete?

V Evropě existuje potenciál pro vytvoření silných značek z nově vznikajících společenských klubů, které se přizpůsobí a rozšíří na rozmanitější regulovaný model. Jednou z cest mohou být projekty navržené vládami, které budou v souladu s duchem evropského a mezinárodního práva, zejména pokud jde o lékařské a vědecké aspekty. Jsem pevně přesvědčen, že vlády mohou iniciovat něco, co by se dalo nazvat „vědeckým projektem“, jenž bude využívat údaje o licencích a dodavatelském řetězci, aby ukázaly svou schopnost dosáhnout transparentnosti v rámci regulované komunity. Nicméně spíše než přistupovat k vědě pouze s cílem snížit míru užívání mezi mladými lidmi nebo řešit problémy, jako je řízení pod vlivem alkoholu (které jsou bezesporu zásadní), by první krok měl být takový, aby vláda mohla tyto údaje efektivně shromažďovat a prezentovat.

Zásadním krokem k vybudování důvěryhodného trhu s konopím je efektivní shromažďování a vyhodnocování dat.

Vytvoření této infrastruktury, a to jak v legislativě, tak v praxi, je zásadním stavebním kamenem pro vybudování důvěryhodného trhu s konopím. Víme, že vládní agentury mohou licencované hráče na legálním trhu účinně monitorovat z hlediska dodržování předpisů a poskytovat transparentní zprávy všem zúčastněným stranám. Mít podrobné informace o počtu rostlin konopí, probíhajících přepravách, výsledcích tisícovek testů včetně neúspěšných pokusů a porozumět protokolům pro nakládání s prošlými produkty a jejich likvidaci – taková transparentnost významně zvyšuje důvěru v celé odvětví a vládní dohled nad ním. Taková transparentnost nemá odezvu jen u voličů a široké veřejnosti, ale vytváří také základ pro prosazování širších iniciativ nad rámec regionálních modelů. Poznatky založené na datech mají zásadní význam pro zapojení dalších zemí a získání podpory ze strany rozhodovacích orgánů v rámci Evropské unie a dalších klíčových stran. 

Lewis Koski (*1971)

Lewis Koski vystudoval mezinárodní obchod a následně získal doktorát v oboru analýzy a administrace veřejných politik. Ve Finanční správě státu Colorado pracoval nejprve jako zástupce vedoucího Úřadu pro vymáhání obchodního práva, kde měl za úkol dohlížet na fungování regulovaných trhů. Poté se stal ředitelem Úřadu pro prosazování konopných zákonů, který byl prvním státním orgánem v Americe pověřeným vytvořením pravidel pro regulovaný trh s konopím. V současné době působí jako ředitel pro strategii ve společnosti Metrc, jež vyvíjí a implementuje systémy „track & trace“ pro sledování konopí od zasazení semínka až po prodej finálního produktu konečnému zákazníkovi. 

Lukáš Hurt

Původním vzděláním historik a anglista, který už přes deset let překládá odborné studie a vědecké texty, píše články a přednáší na konferencích a veletrzích. Po sedmi letech v redakci magazínu Legalizace založil v roce 2018 magazín Konopí, kde působí jako šéfredaktor.